Об истории зарождения, становления и развития законодательной власти в Свердловской области рассказывает директор Уральского института регионального законодательства Николай ВОРОНИН.
– Николай Андреевич, с апреля 1994 года, когда начала работу Свердловская Областная дума, утекло много воды. Какой след этот первый законодательный орган оставил в истории нашего региона?
- С избрания 10 апреля 1994 года Свердловской Областной думы в нашем регионе начался законотворческий процесс. Начальный этап этого процесса характерен тем, что депутаты, несмотря на отсутствие у них опыта законотворческой работы, с большим энтузиазмом приступили к разработке областных законов, которых в 1994 году было принято 15. Заметьте, что два из них – о бюджетном процессе и о прожиточном минимуме – действуют и поныне. Всего же за первые два года работы Областной думы было принято 56 законов, главным из которых, безусловно, стал Устав Свердловской области.
– Почему вы выделяете именно два года начального периода, а не четыре, например?
- Потому что в 1996 году изменился формат законодательной власти области. Было избрано двухпалатное Законодательное собрание, в котором депутаты Областной думы стали работать на профессиональной основе, а депутаты Палаты Представителей, избиравшиеся от территорий, – на неосвобождённой основе. С переходом к двухпалатной системе законодательная активность депутатов возросла. С апреля 1996-го по апрель 1999 года они приняли уже более 200 законов. В том числе такие знаковые, как законы об управлении госсобственностью, об Уполномоченном по правам человека, о регулировании земельных отношений, о недрах, об охране животного мира, о нормативах минимальной бюджетной обеспеченности.
– Но ведь многие из них позднее были отменены. Почему?
- Дело в том, что в связи с отсутствием правового регулирования на федеральном уровне большое количество законов принималось в те годы по предметам совместного ведения. Причём многие из них были у нас приняты впервые в России. Так, областной закон о профилактике наркомании и токсикомании, разработанный под руководством Татьяны Георгиевны Мерзляковой (тогда депутата) взяли за основу многие субъекты федерации, а часть его положений вошла в принятый позднее федеральный закон. А наш областной закон о нормативах минимальной бюджетной обеспеченности был взят за основу в 30 субъектах федерации. В целом же в тот период в нашей области были приняты и действовали 11 законов, которые, по сути, являются предметом ведения Российской Федерации, но их принятие было вызвано острой необходимостью. Например, закон об использовании иностранных слов и письменных знаков позволил очистить наши города от вывесок магазинов и других организаций на иностранных языках, остались только обозначения фирменных иностранных знаков. А реализация законов о миссионерской деятельности и религиозных организациях обеспечила порядок пребывания у нас иностранных граждан и прекратила многочисленные сомнительные мероприятия с участием зарубежных «проповедников», которые на самом деле не представляли никакие официальные религиозные организации.
А после выхода в свет Указа Президента РФ «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» от 10 августа 2000 года начался новый этап в работе законодателей области.
– Каковы особенности этого этапа?
- Достаточно сказать, что за период 2000–2004 годов в Законодательное собрание поступило 63 протеста прокуратуры на 68 областных законов. В результате их рассмотрения 51 закон был признан утратившим силу, а в 196 внесены изменения. Изменения были внесены и в 10 из 16 глав Устава области, часть из которых была изложена в новой редакции. Замечу, что депутаты сумели отстоять многие положения Устава, в том числе при рассмотрении в судах. Но работа по обеспечению единого правового пространства, принятие значительного количества федеральных законов, регулирующих предметы совместного ведения, потребовали более тщательной организации законотворческого процесса, выделения сферы и объёма законотворческих полномочий субъекта, сопоставления их с федеральным законодательством. С 2000 по 2004 год депутаты приняли более 250 законов, в том числе Избирательный кодекс, законы о мировых судьях, о социальной поддержке ветеранов, об особенностях регулирования земельных отношений и другие.
– А как был решён вопрос о распределении полномочий между различными уровнями власти?
- Ещё в 1999 году был принят федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ», и законодатели регионов, в том числе и нашей области, сразу подняли вопрос о необходимости разграничения полномочий федеральных и региональных органов госвласти, органов местного самоуправления. Но в практическую плоскость эта работа перешла в 2004 году, после принятия федеральных законов №131-ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления и №95-ФЗ, впервые законодательно разграничившего полномочия между федеральными и региональными органами госвласти по предметам совместного ведения и в порядке их осуществления, и №122-ФЗ, который называют «законом о монетизации», но реально это тоже закон о разграничении полномочий. С принятием этих правовых актов впервые на законодательном уровне были закреплены полномочия и ответственность за их исполнение за соответствующими уровнями власти. Депутаты совместно с правительством области провели огромную работу по реформе местного самоуправления, оптимальная схема организации которого была разработана после тщательного обсуждения. Было принято 73 областных закона о границах муниципальных образований и наделении их статусом, а также более 60 законов о преобразовании населённых пунктов. К 1 января 2005 года в области действовали 68 городских округов, 5 муниципальных районов, 5 городских и 16 сельских поселений. В 2005–2006 годах приняты законы, определяющие порядок ведения регистра должностей муниципальной службы, порядок заключения контракта с главой местной администрации, о межбюджетных отношениях, о пределах нормативной оплаты труда муниципальных служащих и другие.
Серьёзной законотворческой работы потребовала и реформа социальной сферы, в том числе и в связи с монетизацией предоставляемых отдельным категориям граждан льгот. В области был принят поэтапный переход на замену натуральных льгот денежными выплатами и принято 25 областных законов по этой тематике. Вообще же 2004 год стал рекордным – принят 241 закон, из них 148 – в сфере госвласти и местного самоуправления, 24 – в сфере социальной политики, 22 – в финансовом законодательстве, 23 – о собственности и экономической деятельности, 11 – о природопользовании и охране окружающей среды.
– Надо понимать, что в 2004 году опять что-то изменилось в законотворческом процессе?
- Да, 2005–2010 годы я бы выделил в отдельный период. В связи с принятием федеральных кодексов и законов в эти годы интенсивно велась законотворческая деятельность в сфере финансового, налогового, жилищного законодательства. В целом с 2004 по 2010 год принято 1 006 законов, из них 337 — первичных. В этот период уменьшилось количество принятых базовых законов, но выросло число законов «о внесении изменений» и резко увеличилось количество законов «о признании утратившими силу».
– А чем знаменателен 2010 год в истории нашей законодательной власти?
- В декабре 2010 года был принят новый Устав области, включивший в себя новации федерального и регионального законодательства. Так что с 2011 года законотворческая деятельность осуществляется уже в новых условиях. В декабре 2011 года было избрано однопалатное Законодательное собрание. За прошедшие годы им принято 1 123 областных закона, из них 190 – первичных, 921 – о внесении изменений и 11 – о признании утратившими силу ранее принятых законов. Причём первичных принято лишь 17 процентов от общего числа принятых законов. Замечу, что в последние годы отчётливо прослеживается тенденция федерального законодательства на детальное правовое регулирование даже тех вопросов, которые ранее были отнесены к полномочиям субъектов РФ, что приводит к сужению правового регулирования законами субъекта. Если ранее федеральный законодатель предписывал, что указанные в законе полномочия определяются нормативно-правовым актом субъекта, то в последнее время в федеральных законах чаще стали прописываться нормы, устанавливающие, какие именно органы власти субъекта должны принять нормативно-правовой акт, регулирующий вопросы, отнесённые к полномочиям субъекта, и каким именно путём: принятием закона актом высшего должностного лица, или законодательного либо исполнительного органа госвласти субъекта. Но в федеральных законах часть полномочий субъекта прописывается такими выражениями, как «может устанавливаться», «вправе устанавливать», что даёт возможность субъектам самим принимать решение о возможности их реализации.
– Сколько всего региональных законов было принято и сколько из них действуют сегодня на территории Свердловской области?
- Всего за 25 лет в нашей области было принято 2 753 закона. В настоящее время действуют 1 794. Но из них первичные (основные) — 410, а остальные — это законы о внесении изменений в первичные законы и об исполнении ранее принятых правовых актов. Но именно в 410 первичных законах реализуются полномочия Свердловской области как субъекта РФ. Большая часть, или 26,8 процента первичных законов регулируют вопросы местного самоуправления, 20,5 процента – вопросы административно-территориального устройства, а на третьем месте идут законы по государственному устройству и организации государственной власти.
В целом же хочу отметить, что в Свердловской области создана качественная правовая система реализации установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами полномочий субъекта Российской Федерации, а также собственные полномочия. Но работа по её совершенствованию продолжается. В том числе при активном участии нашего института.
- Опубликовано в №66 от 13.04.2019
