Камертон Конституции

В это воскресенье в России будут праздновать День Конституции. Основной закон нашей страны был принят в 1993 году, но Конституционный суд РФ, который отвечает за соблюдение Конституции всеми россиянами, был основан за два года до этого. Накануне его 30-летия судья КС РФ, выпускник Свердловского юридического института Александр Николаевич КОКОТОВ дал «ОГ» эксклюзивное интервью, в котором рассказал о защите прав граждан, опасностях цифровизации и широте русской души.

У ИСТОКОВ КС СТОЯЛ УРАЛЕЦ

– Александр Николаевич, прообразом Конституционного суда РФ был Комитет конституционного надзора СССР, который существовал в 1989-1991 годах. Председателем Комитета был наш земляк, профессор Свердловского юридического института, член-корреспондент РАН и один из авторов Конституции РФ Сергей Сергеевич Алексеев. В своих публикациях и выступлениях он часто повторял, что право остаётся таковым, если защищает права людей. Как его идеи повлияли на становление современной системы конституционного контроля?

– Комитет конституционного надзора – это первый в нашей стране орган, специально предназначенный для проверки конституционности законов (их проектов) и иных правовых актов. Комитет проверял также соответствие законам СССР актов с меньшей юридической силой. (В современной России проверка соответствия одних нормативных актов другим – помимо проверки конституционности – возложена на суды общей юрисдикции). Заключение Комитета о несоответствии проверяемого акта Конституции не влекло утрату его силы, если только неконституционность не связывалась с нарушениями прав и свобод, закреплённых в Конституции и в международных актах с участием СССР. Заключение Комитета о несоответствии Конституции акта, принятого Съездом народных депутатов СССР, а также Конституции союзной республики могло быть отклонено решением Съезда.

Таким образом, Комитет действовал в условиях, когда принцип полновластия советов ещё не уступил окончательно место принципу разделения власти. Обладая некоторыми чертами суда, Комитет всё же более походил на орган, самостоятельно осуществляющий контроль конституционности, но в рамках деятельности высших представительных органов власти. Вместе с тем, по меткому выражению С.С. Алексеева, деятельность Комитета представляет собой первую в нашей стране заявку на конституционное правосудие.

Сергей Сергеевич в своей работе «У истоков Конституции России. Субъективные заметки» (Екатеринбург, 2009) писал, что только в первом году нового столетия он понял по-настоящему значение деятельности Комитета конституционного надзора. Первым случаем непосредственного практического использования положений о правах человека при решении конкретных юридических дел, состоявшимся именно в нашем Отечестве, были решения и деятельность Комитета. Им были приняты наиболее важные решения об отмене прописки, о юридической ничтожности «секретных» актов и ряд других. В итоге оказалось, что Комитет стремится провести в жизнь конституционные начала, основанные на правах человека. Эту линию профессор С.С. Алексеев отстаивал, участвуя в работе над проектом действующей Конституции России. По его мысли, права и свободы человека должны быть нервом Конституции, своего рода камертоном всей конституционной инфраструктуры – стержнем, который определяет самую суть государства.

Законодательство о Комитете и его, пусть небольшая, практика были использованы при создании в 1991 году Конституционного суда РФ как судебного органа, действующего в условиях разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, чьи решения при отправлении им конституционного правосудия являются обязательными и окончательными. Полагаю, главное, в чём Конституционный суд РФ выступает наследником Комитета конституционного надзора СССР, – это защита в пределах имеющихся полномочий основных прав и свобод людей.

– Имеется ли преемственность в конкретных позициях Комитета конституционного надзора СССР и Конституционного суда РФ?

- Ярким примером такой преемственности выступают позиции Комитета и Суда относительно прописки – регистрации граждан по месту пребывания и жительства. Комитет конституционного надзора СССР в своих решениях от 12 сентября 1990 года и от 11 октября 1991 года пришёл к выводу о том, что положения о прописке ограничивают право граждан на свободу передвижения и свободу выбора местожительства и должны быть устранены с целью замены разрешительного порядка прописки регистрационным. К этому вопросу вынужден был обратиться и Конституционный суд РФ. В постановлении от 2 февраля 1998 года он указал, что регистрация граждан по месту жительства и пребывания не противоречит Конституции, поскольку является предусмотренным федеральным законом способом их учёта в пределах страны, носящим уведомительный характер.

Данная проблема оказалась настолько сложной и многогранной, что Конституционный суд вынужден был и в последующем неоднократно к ней обращаться. Так, например, в постановлении от 30 июня 2011 года он признал не соответствующим Конституции Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в той части, в какой им исключается возможность регистрации граждан по месту жительства в принадлежащих им на праве собственности жилых строениях, пригодных для постоянного проживания и расположенных на садовых земельных участках.

В постановлении от 30 июня 2021 года он указал, что действующее регулирование не исключает открытия расчётного банковского счёта и выдачи дебетовой банковской карты гражданину при подтверждении им места жительства или места пребывания на территории страны иным, помимо регистрации, способом, достаточность которого, равно как объективность и уважительность причин её отсутствия при возникновении спора гражданина с банком, оценивается и разрешается судом.

МЕЖДУ СВОБОДОЙ И БЕЗОПАСНОСТЬЮ

- За 30 лет своей истории КС стал для наших граждан значимой инстанцией по защите прав и свобод. Если в 1995 году КС РФ рассмотрел всего 151 обращение, то в 2019-м – 3681, что на данный момент является рекордом. За защитой каких прав чаще всего обращаются люди в КС РФ – личных, политико-управленческих, социально-экономических, духовно-культурных? Прав, связанных с государственной, в том числе судебной защитой всех иных прав и свобод и в силу этого иногда именуемых юридическими? И какие здесь возможны изменения в будущем?

- Подавляющее число обращений в Конституционный суд составляют жалобы граждан, инициирующих проверку конституционности актов, применённых в судебных делах с их участием. Это многолетняя устойчивая практика. При этом обращения и иных субъектов, например, запросы судов, зачастую непосредственно направлены на защиту гражданских прав.

В деятельности Конституционного суда нормы Конституции о разных правах и свободах задействованы неодинаково, что во многом определяется действительными проблемами заявителей и общества. Приведу некоторые данные о применении Судом конституционных статей, закрепляющих названные вами виды прав и свобод, по частоте ссылок на них в решениях Суда (с 1995 года по июнь 2020 года). Это статьи Конституции о личных правах (ст. 20-28), политико-управленческих правах (ст. 29-33), социально-экономических правах (ст. 34-42), духовно-культурных правах (ст. 43-44); юридических правах (ст. 45-54, 61 и 63). Отдельно выделю статьи, закрепляющие основы механизма ограничения прав и свобод (ст. 55-56).

За указанное время Суд в своих решениях опирался на статьи: о личных правах и свободах - 6 911 раз; о политико-управленческих правах – 2 431 раз; о социально-экономических правах – 14 590 раз; о духовно-культурных правах – 278 раз; о юридических правах – 35 190 раз; о механизме ограничения прав – 15 674 раза. Эти данные надо, конечно, принимать с поправкой на то, что конституционные права применяются Конституционным судом при его обращении и к другим статьям Конституции, например, статьям её главы 1, закрепляющей основы конституционного строя страны. Так, например, статья 8, будучи опорной для права собственности, применялась Конституционным судом более 2000 раз.

Сопоставление приведённых данных показывает, что в конституционном судопроизводстве наиболее востребованы конституционные нормы о юридических правах как особых гарантиях всех иных прав и свобод вкупе с нормами о требованиях к ограничению прав и свобод. На втором месте по востребованности – нормы о социально-экономических правах. Далее идут нормы о личных правах и свободах. Наименьшее число обращений - к политико-управленческим и духовно-культурным правам.

Применительно к отдельным группам прав выделю наиболее часто используемые права. Среди личных прав – это право на человеческое достоинство. Среди политико-управленческих прав – это право граждан на участие в управлении делами государства, в том числе право избирать и быть избранными. Среди социально-экономических прав – это свобода экономической деятельности, право собственности, право на социальное обеспечение и право на жилище. Упомяну ещё несколько ключевых положений Конституции, непосредственно связанных с защитой Судом любых прав и свобод. Это положения о приоритете прав и свобод (ст. 2), верховенстве, высшей юридической силе и прямом действии Конституции (ст. 15), неотчуждаемости прав и свобод (ст. 17), непосредственном действии основных прав и свобод (ст. 18), равенстве всех перед законом и судом (ст. 19).

Приведённые данные показывают, что в конституционном судопроизводстве вопросы защиты социально-экономических прав представлены шире, чем защита личных прав и тем более - политико-управленческих прав. Это вполне естественно, поскольку социально-экономические запросы являются определяющими для людей. Кстати, в советских конституциях в перечне прав и свобод социально-экономические права стояли на первом месте, что подкреплялось официальной идеологией. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что активное обращение суда к статьям Конституции об юридических правах часто связано с защитой иных прав. В значительной мере это личные права граждан, отстаиваемые ими, в частности, в разных видах судопроизводства. Отсюда понятно, что защита личных прав и свобод в деятельности Конституционного суда занимает явно большее место, чем это следует из приведённых выше формальных показателей его деятельности.

Рискну предположить, что обрисованное соотношение представленности в конституционном судопроизводстве разных прав и свобод в целом сохранится и в будущем. Другое дело, что изменения условий нашей жизни, как то: обострение межцивилизационных конфликтов, включая борьбу разных стран за природные и иные ресурсы, появление масштабных угроз вроде пандемии ковид-19, актов терроризма, влекут резкое повышение значимости вопросов безопасности, что чревато серьёзными ограничениями прав и свобод. Это предполагает строгое соблюдение конституционных требований к такого рода ограничениям с тем, чтобы они не перечёркивали существо конституционных прав, вводились дозированно и в надлежащей форме. То же массированное внедрение новых технологий, в том числе цифровизации, ведёт к сокращению пространства автономии личности, таит в себе опасность недопустимой роботизации человека, что требует особой заботы об обеспечении личных прав и свобод, в частности, права на неприкосновенность частной жизни. О названных и иных современных вызовах для конституционно-судебной защиты прав человека пишет председатель Конституционного суда В.Д. Зорькин. (См.: Зорькин В. Под знаком Основного Закона / Российская газета. 2021. 28 октября).

– Закрепляемый Конституцией России набор основных прав и свобод, прежде всего в её главе 2, значительно шире конституционного перечня обязанностей человека и гражданина. Некоторые правоведы считают это большим упущением. А вы что думаете?

- Конституция прямо относит к основным обязанностям людей соблюдение Конституции и законов, уплату законно установленных налогов и сборов, сохранение природы и окружающей среды, заботу совершеннолетних трудоспособных детей о своих нетрудоспособных родителях, защиту Отечества (как обязанность и долг гражданина), заботу о детях, их воспитании в качестве равно и права и обязанности родителей. При этом в названии главы 2 Конституции говорится о правах и свободах человека и гражданина без упоминания обязанностей, хотя в данную главу наряду с правами и свободами включена большая часть закрепляемых конституционно обязанностей людей. Такой приём показывает, что Конституция главный упор делает именно на правах и свободах как высшей ценности.

Конституционный акцент на приоритете основных прав и свобод проявляется в положении о том, что права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Здесь нет указания на «обязанности» как самостоятельную первооснову правотворчества и правоприменения. Вместе с тем права и свободы требуют закрепления в Конституции и текущем законодательстве корреспондирующих им обязанностей государства и иных субъектов, в том числе граждан. При таком подходе конституционные и иные обязанности наряду с запретами выступают в качестве не самоцели, а средства обеспечения действенности прав и свобод. Таково их конституционное предназначение.

Важно обратить внимание и на то, что Законом РФ от 14 марта 2020 года в Конституцию введена статья 75.1, требующая достижения сбалансированности прав и обязанностей граждан, в том числе в русле укрепления социального партнёрства и солидарности людей. Установление баланса прав и обязанностей кроме прочего требует, чтобы граждане имели реальную возможность выполнять возложенные на них обязанности. Поэтому они вправе рассчитывать на создание государством необходимых условий для этого. Данная позиция, высказанная Конституционным судом применительно к налоговым отношениям (постановление от 28 ноября 2017 года), имеет универсальное значение.

Государство, обеспечивая приоритет прав и свобод, их сбалансированность между собой и с обязанностями, вправе по-разному решать вопрос о закреплении конкретных обязанностей людей непосредственно в Конституции или в развивающем её законодательстве.

ГРОМКИЕ ДЕЛА

– Среди наиболее известных решений КС РФ немало тех, которые вызывали большой резонанс в обществе. Например, о верховенстве Конституции России по отношению к международным актам, что ярко проявилось в том же «деле ЮКОСа». Не все восприняли решение КС по этому делу однозначно, а в зарубежной прессе и вовсе началась кампания по дискредитации нашего правосудия. Тем самым Россия дала понять, что время 90-х, когда иностранные государства и международные организации бесцеремонно вмешивались во внутренние дела нашей страны, навсегда и бесповоротно ушло в прошлое?

- Да, именно так. Россия приняла ряд решений, направленных на эффективную защиту своего суверенитета. Одно из них заключается в наделении Конституционного суда РФ в 2015 году полномочием по разрешению вопроса о возможности исполнения решений иностранных или международных судов, налагающих обязанности на Россию, в случае если эти решения противоречат основам её публичного правопорядка. Этот шаг, действительно встретивший в мире неоднозначную реакцию, направлен на обеспечение верховенства Конституции в правовой системе страны, в том числе по отношению к решениям межгосударственных органов по защите прав и свобод человека (Европейский суд по правам человека - ЕСПЧ, Совет по правам человека ООН). При этом речь идёт, конечно, не о проверке конституционности тех же решений ЕСПЧ, вынесенных на основе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а об оценке возможности их исполнения без нарушения Конституции и о выявлении способов такого исполнения (полного или частичного).

Необходимость обрисованного шага в значительной мере предопределена переходом ЕСПЧ к практике признания не соответствующими Европейской конвенции положений законодательства стран-участниц как нарушающих конвенционные права граждан. Используя данную практику, ЕСПЧ, по сути, преобразовал себя в полноценный нормоконтрольный орган, что само по себе является вполне естественным направлением эволюции его полномочий и не противоречит духу Европейской конвенции. Однако это прямо не предусмотрено её положениями и не было условием её ратификации со стороны Российской Федерации. Как следствие - появление коллизий в оценке норм российского законодательства между решениями Конституционного суда РФ и решениями ЕСПЧ; при том, что свойством верховенства в правовой системе нашей страны обладает Конституция, а не Европейская конвенция, а обеспечение верховенства Конституции средствами нормоконтроля относится к исключительной компетенции Конституционного суда РФ.

Стоит заметить, что с проблемой соотношения национальных конституций и Европейской конвенции столкнулась не только Россия, но и иные страны-участницы этой Конвенции. Среди них Австрия, Германия, Италия, а совсем недавно - Польша. Так Конституционный суд ФРГ выработал позицию, исходящую из «ограниченной правовой силы постановлений ЕСПЧ». В частности, при разрешении вопроса об исполнении постановления ЕСПЧ от 26 февраля 2004 года по делу «Гергюлю (Gorgulu) против Германии» он указал, что: во внутреннем правопорядке Европейская конвенция имеет статус федерального закона и наряду с практикой ЕСПЧ служит лишь ориентиром для толкования при определении содержания и сферы действия основных прав и принципов Основного закона ФРГ и лишь при условии, что это не ведёт к ограничению или умалению основных прав граждан, защищаемых Основным Законом ФРГ; решения ЕСПЧ не всегда обязательны для исполнения судами ФРГ, но и не должны полностью оставаться без внимания; национальной юстиции следует учитывать эти решения надлежащим образом и осторожно приспосабливать их к внутреннему законодательству.

Что касается Конституционного суда РФ, то он, даже принимая решение о невозможности исполнения в России решения ЕСПЧ, стремится выделить в нём то, что приемлемо с конституционной точки зрения и может или должно быть осуществлено уполномоченными органами. Это подтверждает имеющаяся практика. Так, в постановлении от 19 апреля 2016 года по делу о разрешении вопроса о возможности исполнения постановления ЕСПЧ от 4 июля 2013 года по делу «Анчугов и Гладков против России» Конституционный суд признал невозможным исполнение названного постановления ЕСПЧ в части законодательного предоставления избирательных прав лицам, содержащимся в местах лишения свободы по приговору суда, поскольку это противоречит статье 32 Конституции России.

Но он указал, что законодатель не лишен возможности, последовательно реализуя принцип гуманизма в уголовном праве, оптимизировать систему уголовных наказаний, в том числе посредством перевода отдельных режимов отбывания лишения свободы в альтернативные виды наказаний, хотя и связанные с принудительным ограничением свободы осуждённых, но не влекущие ограничения их избирательных прав. Этим Конституционный суд показал, как может быть без нарушения Конституции частично претворен в жизнь подход ЕСПЧ к вопросу об избирательных правах осуждённых лиц. Позднее Комитет министров ЕС признал, что Россия исполнила указанное решение ЕСПЧ, исходя из того, что в стране стало применяться новое наказание – принудительные работы как альтернатива лишению свободы. При их назначении лицу человек сохраняет право голоса на выборах.

Аналогичный подход применен Конституционным судом при рассмотрении им возможности исполнения в России решения ЕСПЧ по делу «ЮКОС против России», в котором ЕСПЧ обязал Россию выплатить акционерам ЮКОСа в возмещение материального ущерба более одного миллиарда евро. Конституционный суд в постановлении от 19 января 2017 года, придя к выводу о невозможности исполнения в России в соответствии с Конституцией названного решения ЕСПЧ, не исключил возможности проявления Россией доброй воли в производстве названных выплат в отношении акционеров ЮКОСа, пострадавших от неправомерных действий компании и ее менеджмента. Суд указал, что в связи с этим Правительство РФ правомочно инициировать рассмотрение вопроса о выплате соответствующих сумм в предусмотренной российским и зарубежным законодательством процедуре распределения вновь выявленного имущества ликвидированного юридического лица, что может быть осуществлено только после расчётов с кредиторами и принятия мер по выявлению иного имущества (например, сокрытого на зарубежных счетах).

– Как часто заявители обращаются в КС по поводу соответствия Конституции России Устава и законов Свердловской области?

- Конституционному суду России не приходилось рассматривать по существу вопрос о конституционности положений Устава Свердловской области и областных законов. Имеется несколько обращений, в которых оспаривалась конституционность областных законов о правовых актах, выборах, государственной гражданской службе, статусе мировых судей, уставном суде, а также областных законов в сфере жилищного, социального, налогового, антикоррупционного регулирования. Однако во всех этих случаях Конституционный суд не нашёл оснований для принятия указанных обращений к рассмотрению. Следует отметить, что и иные суды, наделённые полномочиями по проверке соответствия региональных законов актам федерального законодательства (кроме проверки их соответствия Конституции России, поскольку она отнесена к исключительному ведению Конституционного суда), крайне редко признают законы Свердловской области не соответствующими федеральному законодательству.

Это уже само по себе свидетельствует о высоком качестве законодательных актов Свердловской области. Такое качество задаётся выверенной, скрупулёзной работой над проектами областных законов их разработчиками, Законодательным собранием Свердловской области. Знаю не понаслышке, что заметный вклад в эту работу вносит Уральский институт регионального законодательства и его экспертный совет, в который входят видные учёные, представляющие разные направления правоведения.

– Каков юридический механизм проверки конституционности не вступивших в силу региональных законов, недавно закрепленный Конституцией России?

- Закон РФ о поправке к Конституции России от 14 марта 2020 года впервые закрепил возможность Конституционного суда проверять конституционность не только действующих законов субъекта РФ, а и принятых, но ещё не обнародованных главой субъекта РФ региональных законов. С запросом в Конституционный суд о такой проверке вправе обратиться Президент РФ. Внесение им запроса приостанавливает течение установленного Конституцией (уставом) и законом субъекта РФ срока для обнародования оспоренного регионального закона до вынесения решения Конституционного суда по данному запросу.

Конституционный суд рассматривает запрос Президента РФ в течение двадцати дней после его внесения. Он выносит постановление о признании регионального закона не соответствующим Конституции РФ, если хотя бы одно его положение не соответствует ей. В случае принятия Конституционным судом указанного постановления региональный закон возвращается в законодательный орган субъекта РФ для устранения неконституционных положений. Пока Конституционному суду не приходилось применять названное полномочие.

СКРЕПЫ СУВЕРЕНИТЕТА

– Тема вашей докторской диссертации звучит необычно – «Русская нация и российская государственность (конституционно-правовой аспект взаимоотношений)». В ней вы проанализировали путь русско-российской цивилизации и её взаимоотношения с соседними культурами, в том числе обозначили национальные ценности, присущие нашему народу. Какие они?

- Прежде всего это открытость и широта русской души. Россия изначально складывалась и до сих пор существует как объединение вокруг русского народа множества других самобытных народов. Это её естественное состояние, нашедшее отражение в конституционных положениях о многонациональном народе как носителе суверенитета и единственном источнике власти в стране (статья 3) и федеративном устройстве государства (статья 1, 65 и др.).

Конституционная формулировка о многонациональном народе России как нельзя точно указывает на главную цель укрепления гражданского общества в стране. Это сплочение сообщества россиян в единый, но многонациональный народ. Не только русский народ и другие российские народы по отдельности, но и россияне в целом как многонациональная общность заинтересованы в осознании собственной истории, героики, символики, иных объединяющих людей ценностей.

Концептуальная основа обеспечения названного общероссийского единства - укрепление национальных, религиозных основ общественной жизни, помощь людям в обретении ими традиционных ценностей (патриотизм, хозяйственные, семейные, национальные, религиозные ценности, др.) и вместе с тем - усиление межнационального, межрелигиозного (скажу более - вненационального, внерелигиозного) общения, выработка у людей стойкого чувства общероссийского соединства. Два выделенных направления должны быть органично увязаны между собой, ни в коем случае не противопоставляться. Однако в настоящее время, как представляется, всё же в качестве более приоритетного следует выделить второе направление, позволяющее заложить крепкие, действительно общенародные скрепы российского суверенитета, общероссийской идентичности.

– Более половины своей жизни вы отдали работе в Уральском государственном юридическом университете. Что вам больше всего запомнилось из студенческой жизни и педагогической практики?

- Я с благодарностью вспоминаю своих учителей, давших нам глубокую профессиональную подготовку. Не могу не назвать лекционные курсы таких учёных, как Сергей Алексеев, Демьян Бахрах, Александр Грибакин, Владимир Кряжков, Михаил Кукушкин, Изабелла Малинова, Мстислав Молодцов, Ирина Никитина, Владимир Семёнов, Вениамин Яковлев. Многое в меня вложил профессор Михаил Кукушкин, выступавший моим научным руководителем при защите кандидатской диссертации и научным консультантом при защите докторской диссертации.

Годы моей работы преподавателем и заведующим кафедрой конституционного права пришлись на период серьёзной перестройки правовых институтов страны, образовательного процесса, вузовской науки. Несмотря на то, что эти перемены создавали существенные трудности в работе, мне легко работалось, прежде всего потому, что я ощущал поддержку коллег по кафедре, их желание включаться в решение самых непростых задач. Такое отношение коллег и составляет главное в моих воспоминаниях о тех годах. Впрочем, и сейчас я стараюсь по мере возможностей сохранять связь с Екатеринбургом и родным вузом.

Досье «ОГ»

• Александр Кокотов родился в 1961 году на станции Уфимка Ачитского района Свердловской области.
• С 1979 по 1981 год проходил срочную службу в рядах Вооружённых сил СССР.
• В 1985 году с отличием окончил судебно-прокурорский факультет Свердловского юридического института и в течение двух лет был секретарём комитета ВЛКСМ родного вуза.
• С 1988 года работал на кафедре советского государственного права и советского строительства СЮИ (ныне кафедра конституционного права Уральского государственного юридического университета –Прим. ред.) в должности преподавателя, старшего преподавателя, доцента, профессора, заведующего кафедрой.
• 3 марта 2010 года по представлению Президента РФ Дмитрия Медведева назначен судьей Конституционного суда Российской Федерации.
• В 1988 году защитил кандидатскую диссертацию на тему «Местные общественные организации граждан как субъекты советского государственного права», а в 1995-м – докторскую диссертацию на тему «Русская нация и российская государственность (конституционно-правовой аспект взаимоотношений)».
• Имеет более 300 научных и учебно-методических публикаций. Заслуженный юрист РФ. Награждён нагрудным знаком «Почётный работник высшего профессионального образования Российской Федерации» и орденом Дружбы.
• Женат, имеет двух дочерей.