Государственная дума РФ одобрила в третьем чтении законопроект об упразднении конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в срок до 1 января 2023 года. Эти изменения направлены на приведение законодательства о судебной системе в соответствие с обновлённой Конституцией страны. Свердловской области эти нововведения касаются самым непосредственным образом: в нашем регионе уставный суд действует с 1998 года.
Задачу выполнили
Поправку об упразднении уставных судов внёс уроженец Свердловской области – глава комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству доктор юридических наук, профессор Павел Крашенинников.
— Уставные суды играли важную роль в своё время, поскольку после принятия Конституции 1993 года с законодательством царила полная неразбериха, — рассказал «Облгазете» Павел Крашенинников. – Но с той поры многое изменилось. Действующие региональные законы приведены в соответствие с федеральными. У Конституционного суда Российской Федерации появилась возможность проверять на соответствие Основному закону не только действующие федеральные и региональные законы, но и законопроекты.
Такой же точки зрения придерживается и директор Уральского института регионального законодательства Николай Воронин, который был депутатом Областной думы, когда создавался уставный суд в нашем регионе, и председателем Областной думы, когда уставный суд рассматривал споры между ветвями власти.
— Региональное законодательство создавалось, когда федеральных законов, регулирующих многие сферы деятельности, не было. Поэтому возникало много споров между законодательной и исполнительной, региональной и муниципальной властями. Порой невозможно было достичь консенсуса, и тогда своё слово говорил уставный суд, — поясняет Николай Воронин. — Мне приходилось участвовать в процессах уставного суда. Я не всегда был удовлетворён и согласен с его решениями, но они были обязательными для исполнения, подводили черту под спорами, помогали выйти из тупика.
Москва была против
Рождение Уставного суда в Свердловской области проходило в муках. Его создание было прописано в проекте первого Устава Свердловской области. Но когда документ проходил правовую экспертизу в администрации президента Бориса Ельцина, там категорически настаивали на исключении упоминания об уставном суде. Причина – отсутствие соответствующего федерального закона. Уральцы в вопросах законотворчества опережали центр по многим статьям, и это не нравилось.
В итоге, как вспоминает Николай Воронин, договорились о следующем: в переходных положениях Устава будет записано, что статьи, относящиеся к порядку создания деятельности уставного суда, вступают в силу после принятия соответствующего Федерального закона.
Устав Свердловской области был принят в декабре 1994 года, а Федеральный конституционный закон о судебной системе в Российской Федерации, предусматривающий создание конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации, – лишь в декабре 1996 года. После этого был подготовлен областной закон об Уставном суде Свердловской области, который вступил в силу в мае 1997 года. Но работать суд начал только в марте 1998 года. То есть почти два с половиной года на бумаге уставный суд в нашем регионе значился, но реально не существовал и не действовал.
ЭТО ИНТЕРЕСНО
Сейчас конституционные (уставные) суды действуют в 15 субъектах Российской Федерации. Из них 12 – в республиках: Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия – Алания, Татарстан, Тыва, Чеченская Республика. Два уставных суда – в Калининградской и Свердловской областях и ещё один в Санкт-Петербурге.
Работа конституционного суда Республики Бурятия, созданного 24 января 1995 года, приостановлена с 2013 года. В Челябинской области Уставный суд был упразднён в 2014 году.
Ещё 28 субъектов Российской Федерации (четыре республики, один город федерального значения, один автономный округ, 20 областей и два края) предусмотрели в собственных конституциях и уставах возможность создания уставных судов, но не реализовали её.
Остальные 40 субъектов РФ возможность создания у себя уставных судов даже не прописывали.
Компетенция сузилась
— В первые годы существования уставного суда была проделана серьёзная, кропотливая работа по приведению региональных законов в соответствие с федеральными, — отмечает Николай Воронин. — Теперь картина другая: большинство споров, ранее подведомственных уставному суду, передали в суды общей юрисдикции. Компетенция уставных судов сузилась.
— Последние шесть-семь лет уставный суд дублирует функции судов общей юрисдикции, – считает депутат Законодательного собрания Свердловской области Вячеслав Вегнер. – Значимых дел у свердловского уставного суда не было уже давно. Например, в прошлом году он рассмотрел всего два дела. Первое дело – пожилая женщина пыталась добиться льготы на коммунальные услуги, которые положены сельским работникам. Второе – мужчина хотел получить частичную компенсацию за путёвки для детей в санаторий. Оба заявителя получили отказ.
МНЕНИЕ
«Трагедии в упразднении уставных судов нет»
Анатолий ГАЙДА, политолог, общественный советник губернатора Свердловской области, руководитель группы разработчиков проекта Конституции Уральской Республики в 1993 году и Устава Свердловской области в 1994 году.
– Почему мы заложили в Уставе области такой институт, как уставный суд? В обновлённой политически России появился статус субъектов, которые получили возможность иметь собственное законодательство, конституцию, устав. И необходимо было заложить возможность создания института, который бы отслеживал соответствие нормативных актов субъекта и муниципальных образований областному и федеральному законодательству, а также Уставу. В этом была железная необходимость. Уставные суды были организованы в нескольких субъектах Федерации. Дел они рассматривали немного, но это были дела, затрагивающие интересы территорий, социальных групп и отдельных граждан.
Думаю, в основе решения об упразднении конституционных (уставных) судов лежит понимание того, что уровень правовой культуры в России за минувшие два десятка лет значительно вырос. Если законопроект обретёт силу, нам придётся приводить своё законодательство в соответствие с его требованиями. Будут внесены изменения в Устав Свердловской области. Заметьте, сами мы не выходили с инициативой упразднить уставный суд. Это означает, что Свердловская область и другие субъекты, где такие суды до сих пор действуют, считают, что этот институт необходим.
Но трагедии в упразднении уставных судов нет. Рассматривать запросы на соответствие нормативных актов уставам и Конституции будут суды общей юрисдикции: права всё равно будут защищены. В субъектах могут создать и уставные советы при законодательных (представительных) органах власти субъектов Федерации. Но не знаю, есть ли смысл в таком совете в Свердловской области: с трудом понимаю, как избежать дублирования при этом. У нас есть Институт регионального законодательства, который практически осуществляет не только разработку законопроектов, но и даёт заключение на каждый из них – соответствует он законодательству и Уставу или нет.
Дорогое удовольствие
Существование уставного суда на Среднем Урале выходит нашему региону в значительную копеечку. Содержится Уставный суд Свердловской области за счёт регионального бюджета, и, по данным министерства финансов Свердловской области, в прошлом году на него потратили почти 70 млн рублей – на обеспечение деятельности аппарата, а также на содержание отставных и пяти действующих судей. В нынешнем году расходы увеличились за счёт премий и квалификационных надбавок.
Этот рудимент эпохи «парада суверенитетов», в который были вовлечены не только республики, но и области, пытались ликвидировать уже несколько раз.
— Лично я раза четыре ставил этот вопрос перед коллегами, перед депутатами Госдумы, — говорит Вячеслав Вегнер. — В конце концов нас услышали, президент принял решение о ликвидации уставных судов. Теперь у нас в регионе появятся 70 млн рублей – миллион долларов! – которые можно потратить на социальные нужды.
К слову, само здание уставного суда в Свердловской области явно станет лакомым кусочком: оно находится рядом с резиденцией губернатора.
Справка «ОГ»
Конституционный (уставный) суд – специальный орган конституционного правосудия, предусмотренный законом субъекта России.
Уставный суд вправе: толковать конституцию (устав) субъекта России, проверять нормативно-правовые акты субъекта России, разрешать споры о компетенции между органами власти. В некоторых субъектах России уставные суды раньше занимались проверкой вопросов, выносимых на референдум; предварительным конституционным контролем проектов актов, изменяющих конституцию (устав) субъекта России.
В отличие от судов общей юрисдикции и арбитражных судов, уставные суды не образуют единой системы, возглавляемой каким-либо судебным органом. Конституционный суд России не является судебной инстанцией в отношении конституционных (уставных) судов субъектов нашей страны. Но уставные суды входят в судебную систему России, то есть их судьи имеют все гарантии и требования, предусмотренные Законом РФ от 26 июня 1992 года № 3132–1 «О статусе судей в Российской Федерации», за исключением порядка назначения на должность и срока полномочий, которые регулируются законами субъектов России.
Срок пребывания в должности судьи конституционного (уставного) суда зависит от региона: где-то он может быть бессрочным, а где-то чётко установленным. В Свердловской области он составляет шесть лет.
Законы без ошибок
Тем не менее за регионами остаётся право при желании создать конституционный (уставный) совет при законодательном органе власти. Есть ли в этом смысл?
— Не вижу такой необходимости, — считает Николай Воронин. — В Свердловской области уже существует комиссия по внесению изменений в устав региона. Возглавляет её губернатор, заместителем является председатель Законодательного собрания. Также в эту комиссию входят депутаты, учёные, лидеры фракций. Любые изменения выносятся на рассмотрение лишь после одобрения комиссии. Возможно, если речь пойдёт о существенном изменении устава области, появление конституционного совета будет целесообразно.
Стоит отметить, что уставный совет в отличие от уставного суда обладает гораздо меньшими полномочиями: его решения не являются обязательными. Но есть и преимущества. Уставный суд может рассматривать лишь акты, вступившие в силу. А уставный совет или ныне действующая комиссия изучают проекты документов на стадии их подготовки, что позволяет избежать принятия плохо проработанных законов.
— До конца 2023 года субъектам Федерации предстоит решить, как поступить со своими уставными судами – ликвидировать или преобразовать в уставные советы, — подчёркивает Павел Крашенинников.
КОММЕНТАРИЙ
Александр САВОСЬКИН, советник судьи Уставного суда Свердловской области, заведующий кафедрой конституционного и международного права Уральского государственного экономического университета, доктор юридических наук:
– Проект Федерального конституционного закона №1024648–7 «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы» принят в трёх чтениях в Государственной думе и направлен в Совет Федерации. Нормы, изложенные в законопроекте, не только не приобрели юридической силы, но и потенциально ещё могут быть изменены или исключены.
Вместе с тем, если обратиться к одобренной в третьем чтении редакции законопроекта, можно заключить, что с момента вступления закона в силу субъекты Федерации утратят право создавать конституционные (уставные) суды. При этом субъекты России получают право создавать конституционные (уставные) советы, действующие при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов России.
Судить о полномочиях, эффективности и целесообразности конституционных (уставных) советов, возможность создания которых при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов России предусмотрена законопроектом, не представляется возможным ввиду абсолютного отсутствия их нормативного регулирования. Однако сама идея вызывает большие сомнения. Концепция конституционной юстиции базируется на независимости суда, что обеспечивает его эффективность при проведении контроля, чего невозможно добиться, создавая совет при органе власти. Кроме того, полномочия такого совета по проверке нормативных актов должны быть ограничены исключительно законами субъекта Российской Федерации (иное будет нарушать принципы разделения властей и независимость органов местного самоуправления). В то время как действующие конституционные (уставные) суды субъектов нашей страны могут проверять любые нормативные акты уровня субъекта Российской Федерации и местного самоуправления.
Решения подобных советов будут носить скорее рекомендательный, а потому малоэффективный характер, в отличие от обязательных к исполнению решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Подготовлено в соответствии с критериями, утверждёнными приказом Департамента информационной политики Свердловской области от 09.01.2018 №1 «Об утверждении критериев отнесения информационных материалов, публикуемых государственными учреждениями Свердловской области, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Департамент информационной политики Свердловской области, к социально значимой информации».
- Опубликовано в №222 от 27.11.2020 под заголовком «Вышел срок»
